法治护航低空飞行保障体系建设

党的二十届三中全会《决定》强调，“发展通用航空和低空经济”。通用航空和低空经济均在低空空域进行飞行活动，保障低空飞行活动高效开展，是发展低空经济政策目标的重要环节。我国已经形成了以民用航空法、飞行基本规则、《通用航空飞行管制条例》等法律法规为规范依据，以空中交通管理为核心内容，以民用航空行业管理为特点的飞行保障体系。低空飞行具有不同于传统航空活动的特点，保障低空飞行的开展，需要在既有制度基础上，通过立法进一步完善低空飞行保障体系。

低空飞行保障体系建设是低空经济发展的必要保障

低空飞行主要是指通用航空活动和无人驾驶航空器的飞行活动。我国民用航空活动分为公共航空和通用航空，无人驾驶航空器的飞行活动属于通用航空。相比公共航空，通用航空具有用户多元化、飞行活动多样化的特点。我国现行飞行保障体系主要是按照公共航空运行特点塑造的，其内容难以完全满足低空飞行活动需求。一方面，现行飞行保障体系内容难以适应低空飞行类型多样化、风险类型多元化的特点；另一方面，保障活动主体局限于民用航空行业部门，保障能力难与快速增加的低空飞行量同步扩张。

为完善低空飞行活动的制度保障，2018年，中国民用航空局发布了《低空飞行服务保障体系建设总体方案》（以下简称《低空飞行方案》）。《低空飞行方案》规定，“按照低空飞行服务保障体系国家公共服务的基本定位，以适应低空空域用户多元化、低空飞行活动多样化发展需求为导向，以方便通用航空用户、飞行服务保障运营主体为根本，坚持行业管理和社会管理相结合，加大改革创新力度，发挥社会主体作用”。与公共航空飞行保障体系相区别的是，低空飞行保障体系建设遵循分级分类、信息数据共享、行业和社会共建的原则。首先，低空飞行保障体系向基层拓展，由国家级、区域级和服务站三级构成。每个省级行政区设立若干飞行服务站，服务站面向飞行用户提供一站式飞行服务保障。按照飞行服务站服务范围和服务功能的差异，一站式飞行管理服务的内容允许存在差异。其次，低空飞行保障体系的主要内容为空域管理、飞行计划、航空情报、航空气象、飞行情报、告警和协助救援等服务。服务将主要依托信息化手段，通过各级各类保障主体之间的数据共享、信息互联来实现。最后，坚持行业和社会共建共管。民用航空局主要是在体系框架设计方面提供行业引导，其他具体保障职能要向行业外机构转移。鼓励地方政府和社会力量参与低空飞行服务保障体系建设，对飞行服务站进行建设以及运行。

低空飞行保障体系建设应以法治为先导

法治是低空飞行保障体系建设的依据和引领。《低空飞行方案》施行以后，一些地方率先通过立法，推进本地低空飞行保障体系建设。2022年7月，湖南省人大常委会制定《湖南省通用航空条例》，明确了湖南省政府在低空飞行保障体系建设中的职权与职责，规定省通用航空服务机构负责所辖飞行服务站服务范围内的通用航空飞行服务日常管理。2024年1月，深圳市人大常委会制定《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，确立了以无人驾驶航空飞行活动为主要服务对象的低空飞行保障制度，不仅界定了深圳市政府及其部门的职权范畴，还详细规定了数字化飞行管理服务系统与服务平台建设的内容。这些地方性法规的出台，为所在行政区低空飞行保障体系建设提供了规范依据，使《低空飞行方案》更好地落地执行。在法治的护航下，湖南省和深圳市的低空飞行保障体系建设成果斐然，成为全国低空经济发展的重要样板。

法治是低空空中交通管理体制改革的依据和规范。低空飞行保障体系建设要通过改革创新实现，它是一项复杂的系统工程，关系军民部门、央地部门以及公私部门之间关系。改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，依法推进是改革的必然要求。现行空中交通管理体制是以空中交通管理部门为行政主体、以航空企业为行政相对人而形成的二元关系构造。在分级分类、行业和社会共建等原则的引导之下，我国低空空中交通管理将向以下两个方面迈进。一方面，空中交通管理部门的部分职能将被转移至行业外机构，从而实现职能精简和优化；另一方面，其他行业主管部门、地方政府以及社会主体要参与到低空飞行保障事务中来。鉴于空中交通管理活动的高度安全价值，低空空中交通管理的每处变化，须经法律确认、受法律约束。

法治是促进社会主体参与低空飞行保障体系建设的制度保障。《低空飞行方案》提出，低空飞行服务保障体系建设要充分运用和发挥市场机制作用，鼓励地方政府和社会力量参与飞行服务保障体系建设。低空飞行所依托的新一代航空器在飞行动力、起降和通信技术方面发生了颠覆性创新。相应的飞行保障基础设施，转向了低空设施网、空联网、航路网和服务网。这些网络建设需要大量资金和技术投入，投资收益回报周期较长，投资者信心依赖稳定的制度保障。法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用。通过法律确认投资者和建设者的权利以及保障其获益渠道，能够稳定投资预期、增强投资信心，从而吸引更多社会资源汇聚于低空飞行保障体系建设。

低空飞行保障立法应体现价值创新和路径创新

法律规范是低空飞行保障体系中的重要内容。我国目前以低空飞行保障为规范对象的法律有待完善，启动相关立法工作时，精准把握低空飞行保障法律的性质、价值取向以及推进路径具有重要意义。低空飞行保障立法以低空飞行保障体系建设和运行为规范对象，属于航空行政法范畴。其立法进程应在现行航空法律制度框架内有序推进，从而保证与其他航空法律制度的协调性。同时，鉴于低空经济的新质生产力属性，法律的定位和路径应具有创新性。

低空飞行保障立法定位于保障型行政法。这一价值定位是由低空飞行服务保障体系的国家公共服务属性决定的。低空飞行保障法应以用户需求为导向，在立法过程中应充分保证公众的参与。以保障低空用户的飞行权为逻辑起点，落实用户的知情权、参与权与救济权。低空飞行保障法应当对权力运行提供规范，建立明确的权力约束机制，按照比例原则重塑低空飞行管理规范，对权力不当运行的责任作出规定。

低空飞行保障立法应当是合作型行政法。国家政策与行业标准已确立多元共治、公私合作的低空飞行保障体系建设原则。当前亟须通过法律规则和制度设计将这些原则固定下来，为各主体参与该体系提供明确的法律依据和行为准则。具体而言，应从两方面着手：一是在低空空域管理及低空飞行管理中，明确地方政府、社会主体等法律地位，确保分级分类与公私合作原则落地；二是精准设定各主体的职责范围与行为规范，通过划清行为界限明确责任承担，减少职责冲突与追责难题，以此提升低空飞行保障体系的运行效率和协同效果。

低空飞行保障立法采用中央立法与地方性法规协同推进的路径。飞行保障事务传统上一直被划归为中央立法的规范范畴。然而，低空飞行活动以及相关的飞行服务保障活动却展现出一定的地方事务特性，各地在保障体系建设方面也可能呈现出地方特色。鉴于此，低空飞行服务保障法治建设需要在强调国家顶层设计的同时，充分尊重地方差异性。采用中央统筹立法与地方差异化立法协同推进，是当前阶段的现实选择。

中央立法在低空飞行服务保障法治体系中发挥着顶层设计的作用，是确保低空飞行服务保障体系建设沿着正确方向稳步前进的重要保障。中央立法的核心任务是确立统一的制度框架和标准体系，为低空飞行活动提供基础性规范。相较于针对公共航空的保障活动，低空飞行服务保障主体和保障内容更为复杂多样，没有顶层设计的统一引领，法律的体系性和科学性将难以得到保证。截至目前，低空飞行服务保障体系建设的关键制度，如低空空域管理、低空交通服务等，仍存在相应空白。如果中央规范缺位，地方立法活动难以保证方向统一。涉及全局性、根本性制度的规范空白，必须由中央立法确立规范方向、提供规范框架。现阶段我国需尽快推出空域管理条例，确立低空空域管理制度；修订飞行基本规则、《通用航空飞行管制条例》，增加关于低空飞行保障的专门规范。

地方立法在低空飞行服务保障法治体系中发挥着因地制宜的作用。低空经济作为地方经济的重要组成部分，具有显著的地方特色，不同地区在经济发展目标以及地理位置等基础条件方面存在差异，这使得各地低空飞行服务保障体系建设在内容与形式上各不相同，须地方立法予以明确规范。具体而言，地方立法需重点关注以下两方面内容：一方面，地方政府内部关于低空飞行保障管理职能的分工亟待明确。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等法规确立了低空飞行跨部门协同管理原则，除民用航空行业管理部门外，工业和信息化部、公安部等多部门被纳入管理主体范畴。然而，跨部门协同管理的前提是分工明确、权责清晰。目前地方政府内部大多缺乏航空事务主管机构，在低空飞行事务越来越多背景下，地方政府必须通过立法明确低空管理职能的牵头机构以及相关部门之间的权责分工，并对各自履行职责的方式作出详细规定，确保协同管理的高效性。另一方面，地方低空飞行服务保障平台的建设运营需规范。根据《低空飞行方案》，低空飞行服务保障将在很大程度上依托数字化技术实现。在国家级、区域级数据信息网络之外，地区级数据信息网络的建设至关重要。由于各地低空产业基础和数据信息技术基础存在差异，地区级低空飞行服务保障平台的形式、建设运营主体以及提供的保障内容等具有差异性。因此，地方立法应明确这些关键要素，同时，为加强用户服务，还应明确平台提供用户服务的范围和标准，提升平台服务质量和运行效率。

通过中央统筹立法与地方差异化立法的协同推进，可以充分发挥中央和地方两个层面的积极性和优势，构建起既统一规范又灵活多样、既符合国家整体利益又兼顾地方实际需求的低空飞行保障法治体系，为低空经济的持续健康发展提供坚实的法治保障。

（作者系华东政法大学国际法学院副教授）